L’arrêt rendu le 5 mai 2020 par le Tribunal constitutionnel de Karlsruhe de la République Fédérale d’Allemagne peut avoir des conséquences importantes sur l’avenir de l’Euro¹. En effet, cette « Cour constitutionnelle » a contesté dans son arrêt une décision de la Cour de Justice de l’Union européenne (CJUE) concernant les pratiques de la Banque Centrale Européenne (BCE).

Le Tribunal de Karlsruhe critique la politique de la BCE

Cela fait longtemps que le Tribunal de Karlsruhe s’inquiétait de la régularité du programme mis en œuvre par la BCE. Cela commence en effet avec la décision, sous la présidence de Mario Draghi, de mettre en place des Opérations monétaires sur titres (OMT) le 6 septembre 2012 pour aider l’Espagne et l’Italie. En janvier 2015 Mario Draghi obtient l’autorisation de lancer un programme de rachats de dettes publiques, appelé
« assouplissement quantitatif » (QE) ou « Public Securities Purchasing Programme » (PSPP) qui est mis en place en mars 2015. Il faut préciser qu’à l’époque le représentant de la Bundesbank s’était opposé à cette décision. L’argument de Draghi était de soutenir l’inflation qui était en passe de devenir négative mais en réalité il s’agissait de réduire la pression des dettes publiques des pays concernés.

En août 2015 alors que la situation financière s’aggrave en Grèce, un troisième plan européen est adopté par l’UE qui accorde un prêt de 85 milliards d’euros sur 3 ans. Ce plan provoque une réaction en Allemagne puisque des économistes, des politiques et 35.000 citoyens allemands saisissent le Tribunal car ils refusent de payer pour les « pays du Club Med » ! Le Tribunal a alors saisi la Cour de Justice de l’UE (CJUE) pour savoir si les pratiques de la BCE étaient conformes à l’esprit et à la lettre des traités qui régissaient son fonctionnement. La CJUE a validé l’action de la BCE dans son arrêt du 11 décembre 2018 en arguant que le programme de relance monétaire de la BCE rentrait dans sa mission d’assurer la stabilité des prix.

Face à la crise de la pandémie de coronavirus, la BCE dirigée par Christine Lagarde lance le 18 mars 2020 un « programme d’achat d’urgence face à la pandémie » (PEPP en anglais) permettant de racheter des dettes publiques des États membres pour un montant de 750 milliards d’euros. À cela s’ajoutent les différents programmes de la BCE en cours, ce qui représente plus de 1.000 milliards d’euros supplémentaires de dette pour l’année 2020, soit 8% du PIB de la zone euro. Il faut aussi ne pas oublier les 2.600 milliards d’euros injectés sur les marchés depuis mars 2015 dans le cadre de « l’assouplissement quantitatif » (ou QE) et réactivé en novembre 2019.

La BCE doit tenir compte des limites de rachat définies dans le premier arrêt du Tribunal de Karlsruhe qui les a fixées à 33% par émetteur et aussi en fonction du poids respectifs de chaque État dans le capital de la BCE. Selon des prévisions, l’Italie et la France dépasseraient chacun les 40% dès l’automne prochain.

Le Tribunal trouve disproportionnés les rachats de la dette souveraine par la BCE car les traités européens interdisent formellement que les États puissent emprunter directement à la BCE. Il a exigé que la BCE justifie dans les trois mois, son programme d’achat de dettes (PSPP) depuis 2015, faute de quoi, il ordonnera à la Bundesbank, principale actionnaire de l’institut d’émission de Francfort, de cesser toute participation au programme de rachat de titres. Il préconise comme solution une vente des titres pour se conformer à l’esprit du Traité. Il est évident qu’une vente dès 2020 des dettes souveraines italienne (soit 180% du PIB) ou française (120% du PIB) sur le marché provoquerait soit un défaut de paiement, soit une restructuration de la dette sous la tutelle de la Troïka comme pour la Grèce ! Il faut insister sur la situation critique dans laquelle se trouvent l’Italie et la France car sans la politique de rachat par la BCE, les dettes italienne et française seraient insoutenables.

La question de la souveraineté juridique

Le Tribunal par cette décision entend rappeler qu’il refuse de se soumettre à la CJUE en se basant sur le principe selon lequel il n’existe pas de « souveraineté européenne ». Il suit en cela l’arrêt du 30 juin 2009 qu’il avait rendu concernant la loi d’approbation du Traité de Lisbonne dans lequel il affirmait que ce traité ne crée pas un ordre constitutionnel européen ni un transfert irréversible de compétences. Il n’existe pas selon lui de « peuple européen souverain », ce qui implique que « la souveraineté primordiale demeure aux mains du peuple » et que le parlement européen n’a pas la même légitimité que les parlements nationaux. C’est donc au Tribunal constitutionnel « de faire obstacle à l’application en Allemagne de dispositions européennes incompatibles avec la Constitution »². Cet arrêt qui n’a soulevé à l’époque aucune réaction dans les médias, illustre bien pourtant la continuité de la jurisprudence allemande sur ces questions depuis l’arrêt de 1974 et montre bien que le Tribunal de Karlsruhe se saisit de la question de la souveraineté des États au sein de l’UE.

Les réactions des institutions européennes

La CJUE s’est déclarée le vendredi 8 mai 2020 la seule institution compétente « pour constater qu’un acte d’une institution de l’Union est contraire au droit de l’Union ». En effet si des divergences entre les juridictions des États membres quant à la validité de tels actes apparaissaient, cela risquerait « de compromettre l’unité de l’ordre juridique de l’Union et de porter atteinte à la sécurité juridique ». Quant à la présidente de la BCE, Christine Lagarde, elle a expliqué lors d’une conférence organisée par l’agence Blomberg le 7 mai 2020 que la BCE n’avait pas de comptes à rendre à une juridiction nationale. La BCE est « une institution européenne, responsable devant le Parlement européen et sous la juridiction de la Cour de justice de l’UE » et ajouté qu’elle avait « l’intention de maintenir les rachats massifs de dettes des États et des entreprises en zone euro ». Enfin la présidente de la Commission, Ursula von der Leyen, a menacé l’Allemagne le 10 mai 2020, en affirmant dans un communiqué que « l’option d’une procédure d’infraction » contre l’Allemagne était bien sur la table. Quant au commissaire européen à l’économie, Paolo Gentiloni, il a expliqué que « la Commission fera ce qu’elle doit faire en tant que gardienne des traités».

Suprématie du droit européen ou du droit national ?

Le Tribunal de Karlsruhe conteste ouvertement la primauté du droit européen en reconnaissant sa compétence à juger la BCE, institution européenne indépendante. Il entend savoir si la politique de la BCE respecte bien les principes de la constitution allemande (Loi fondamentale). C’est donc le droit européen qui doit respecter le droit allemand. Il inverse donc le principe selon lequel le droit européen est supérieur au droit national. Cette affaire révèle l’importance de la question de la souveraineté juridique des États. En France, les différentes juridictions ont accepté la primauté du droit européen sur le droit français. C’est la Cour de Cassation en 1975 (arrêt dans l’affaire « café Jacques Vabre ») et le Conseil d’État en 1989 (arrêt Nicolo).

Ce ne sont pourtant pas les avertissements des professionnels du droit aux politiques sur les dangers d’une perte de souveraineté juridique qui ont manqué. Ainsi quarante professeurs de droit avaient adressé fin 2006 une lettre ouverte au président de la République Jacques Chirac intitulée « L’Union européenne, la démocratie et l’État de droit » à l’occasion d’un projet de  Règlement européen sur « la loi applicable aux obligations contractuelles »³. Ces universitaires ont mis en garde le Président sur le fait qu’à travers ce règlement, les institutions européennes étaient désormais résolues à définitivement ignorer les principes de l’État de droit. Ce projet est pour eux « très gravement attentatoire à la démocratie puisqu’elle retire aux législateurs nationaux tout pouvoir (qui) perdent jusqu’à leur raison d’être ». D’autres professeurs de droit se sont mobilisés pour critiquer la position de leurs collègues⁴. Le ton polémique de cette réponse a obligé un des signataires de la lettre, le professeur Vincent Heuzé, de Paris 1 (Panthéon-Sorbonne) à préciser leurs arguments dans un article intitulé « L’honneur des professeurs de droit. Explication d’une lettre ouverte sur l’Union européenne, la démocratie et l’État de droit »⁵.

« Qui aura le dernier mot ? »

Alain Supiot, professeur de droit social au Collège de France, a écrit un article en 2019 sur le sujet de la souveraineté juridique des États⁶ dans lequel il défend la position légitime du Tribunal de Karlsruhe en 2009 et pose la question de savoir qui aura le dernier mot ?

Si la primauté du droit européen n’est pas inscrite dans le traité de Lisbonne (signé le 13 décembre 2007), elle est affirmée dans la Déclaration 17 des annexes du Traité. Le Tribunal de Karlsruhe a fortement réagi en refusant de reconnaître la primauté du droit européen car la Cour de Luxembourg est l’institution européenne qui incarne le plus parfaitement ce déficit démocratique. Alain Supiot constate que « L’Allemagne est sans doute le pays où la remise en cause par l’Union européenne de la démocratie et de l’État social, a suscité le débat le plus riche et le mieux argumenté ». Pour Alain Supiot la question est de savoir qui aura « le dernier mot entre la CJUE et les Cours constitutionnelles des Etats membres ». Or tous  ces débordements de compétence posent la question de savoir « qui garde ces gardiens ». Pour lui le Tribunal de Karlsruhe «  a eu le mérite de répondre à cette question en 2009, en se fondant sur le concept d’identité constitutionnelle »^7. Il affirme que contrairement à ce qu’affirme l’arrêt du 5 mai dernier, « la CJUE est bien dans sa compétence quand elle juge de l’étendue de ces pouvoirs, et aucune violation de l’identité constitutionnelle allemande ne peut être relevée ». Le Tribunal entend donc imposer à la BCE « la conception allemande de l’ordolibéralisme monétaire ».

Certains pays membres de l’UE ont eu des velléités d’affirmer la primauté de leur droit national sur le droit européen. Mais jusqu’à présent des pressions politiques ont suffi à faire plier les cours constitutionnelles comme celles de la république Tchèque ou du Danemark qui refusaient d’appliquer une décision de la CJUE. Cette dernière a lancé une seule procédure contre la France en 2018, le Conseil d’État ne voulait pas appliquer une décision dans le domaine fiscal. Le gouvernement français n’a pas cherché l’affrontement et s’est rallié à l’avis de la CJUE.

Cette question de la souveraineté juridique a joué un rôle dans la détermination du vote des Britanniques lors du référendum du 23 juin 2016.

Enfin d’autres pays d’Europe centrale comme la Pologne ou la Hongrie sont prêts à s’engouffrer dans la brèche que pourrait ouvrir l’Allemagne et contester des décisions prises par des institutions de l’UE.

Qu’en sera-t-il avec l’Allemagne ? Le Tribunal doit rendre son jugement avant septembre après examen des explications demandées à la BCE. De plus, des Allemands peuvent très bien saisir de nouveau le Tribunal sur la légalité du Plan de relance de l’Europe, si celui-ci est adopté. Le Tribunal de Karlsruhe fait peser une épée de Damoclès sur l’avenir de la zone Euro. Pour Alain Supiot, « en interdisant à la classe dirigeante allemande de se cacher plus longtemps les impasses dans lesquelles est enferrée une union monétaire dont leur pays est le principal bénéficiaire, le Tribunal de Karlsruhe a créé les conditions d’un réveil politique ». Il reste à espérer que le personnel politique en Europe soit à la hauteur des enjeux.

Patrice Buffotot
23/05/2020